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近年来，江苏省昆山市自然资源和规划局将生态文明理念融入工业用地二次开发与保护，给工业用地划定保护线，走出了一条以空间治理助推产业高质量发展的新路子。昆山的探索实践值得点赞，亦为全国各地工业用地二次开发与保护、推进国土空间治理现代化提供了可资借鉴的经验。
前不久，《2019年中国中小城市科学发展指数研究成果》出炉，江苏昆山蝉联全国绿色发展百强县市榜首。
穿梭在昆山，从孕育昆山工业起步发展摇篮的青阳港到汇聚全国80%小核酸服务及科研试剂供应和90%小核酸原料和药物的小核酸产业基地，从昆山经济技术开发区光电产业园到走出好孩子集团的陆家镇，杂乱的老旧厂房成了科创基地，闲置的边角地成了“微公园”……处处都有“节约集约、绿色发展”的影子。
近年来，昆山将生态文明理念融入工业用地二次开发与保护，向“存量土地”要“发展流量”，向“低效用地”要“发展质量”，用生动实践写下：绿色发展不能光有绿色“颜值”，更要有节约集约的“内涵”。
新业态与新用地法则不谋而合
工业4.0风起时，在工业园开发建设方面摸爬滚打多年的平谦国际第一时间站在了风口。
2017年，平谦国际拿到了昆山市经济技术开发区的366.8亩存量土地。地的原主人是一家从事纺织业和电子业的老牌企业，因低效利用被政府收回。借助昆山地处长三角的区位优势、优越的营商环境以及完善的产业链，平谦想打造一个为欧美智能制造、新能源汽车等高科技产业项目提供个性化厂房及专业配套服务的工业4.0园区。
但这次拿地，平谦国际不仅签了土地出让合同、项目监管协议，交了履约保证金，还要接受土地二级市场平台的监管……“供地就像‘嫁女儿’，我们希望每一块地都能嫁得好！对于工业4.0这样一个新鲜事物，我们供地时是忐忑的。”昆山市开发区自然资源部门相关负责人刘思恩坦言，“虽然我们收回了1000亩地，但并没有一次性供给平谦国际，而是先供一期以观后效。”
条条框框这么多，企业甘心吗？“其实，工业4.0时代，产业追求的是集约式、智能化管理，对于空间规模的需求不再一味求大，也讲究节约集约用地。”平谦国际长三角副总监潘铮说，“不仅如此，我们带着注册资本建园，还负责引进厂商，对于政府和厂商来说都是一种解放。”
的确，对政府来讲，既不用招商也不用引资，还可以节约集约用地，只需做好监管和服务；对厂商而言，资金不用沉淀在土地和厂房上，可以集中精力和资金搞生产研发。政府、企业、厂商，各得其所。
如今，平谦迈高欧美科技城一期八栋定制化智能厂房已拔地而起并顺利引凤来栖，其中7个是德国企业且是各自领域的“领头羊”，像做工业自动化的BBS、做滤清系统的曼胡默尔公司等等。在这里，厂商不仅可以搞生产、测试、研发、创意，还可以共享基础设施以及食堂、办公用房、工业博物馆等公共空间，极具设计感的现代化厂房散发着工业的美……
站在平谦迈高欧美科学城服务办公楼顶层向窗外看，一边是上世纪90年代朴素的二层厂房；一边是信息化技术支撑下有颜值有内涵的定制化智能厂房。这种鲜明对比印证着昆山工业形态的时代变迁，也记录着昆山向“存量土地”要“发展流量”的不懈探索。
用“工业大数据”管地用地
向“存量土地”要“发展流量”，是被“逼”出来的。
昆山以制造业立市强市，但也因传统要素驱动下的制造业而饱受空间到顶、后备不足、布局零碎的困扰。早在1996年，昆山就开始挖潜存量：率先在全国县级市开展土地有偿出让、在全省尝试工业用地挂牌出让、在全国范围内实行投资强度定额管理标准……一次次勇闯“无人区”让昆山人坚信“地就在脚下”，但也意识到“不能光在地上做文章”。
在陆家镇自然资源部门负责人苏晓莺看来，盘活存量土地就像“螺蛳壳里做道场”，不仅要算用地经济账，还得算环境账、产业账。
2015年，为了彻底破除增量路径依赖，细算土地、人口、生态、公共服务和差距“五本账”后，昆山立下了至2020年末实现建设用地规模“零增长”的“军令状”。
同时，一个由市发改委、自然资源规划局、生态环境局、工信局等13个部门组成的“指挥部”应运而生——工业用地项目评审委员会。
“其实，2013年我们就开始尝试工业用地项目评审。”昆山市自然资源和规划局交易中心主任屠春勤回忆，“从最早看投资规模、产出效益，再到环境影响等等，项目评价指标体系是一点点完善的。目前，不管是进入一级市场还是二级市场，都要过堂评审，目的就是将‘好钢用在刀刃上’。”
为确保评审要求能够落地，昆山还配套打出一套“组合拳”，对土地利用实行“全周期”监管。
——实行弹性年期出让和“双合同”。除重大产业项目或其他特殊项目外，一次性出让的土地使用期限一般不超过30年。拿地企业须先与属地政府签订监管协议，凭监管协议再签订出让合同或租赁合同，监管期为6年。监管期内，经综合效益评估达到约定条件的，承租人可申请将租赁土地使用权转为出让土地使用权。
——收取履约保证金。用于开竣工监管和达产监管。
——土地二级市场监管平台。监管低效、城市规划发生变化的、生态环保控制区内应当退出的、政府拟收购等类型用地，避免不符合产业、安全、生态、环保的项目通过土地转让、司法拍卖和股权变更进入土地二级市场。
2018年与2015年相比，昆山单位GDP用地面积降低18%，单位建设用地工业增加值增加11%。严监管不光换来了节地水平和产出效益的“双提升”，还立起了“绿色壁垒”。
除了在用地评审和监管中严把“环境关”外，昆山对全市重点行业企业和关闭化工遗留地块进行了调查，初步形成了工业企业土壤环境和污染地块的“大数据”。
如今在昆山，一家工业企业经营得怎么样？单位用地上的产出、税收、能耗是多少？只要登录企业资源集约利用信息系统，一目了然。
据昆山市工业信息局程帅杰介绍，该系统涵盖了全市3.8万多家企业的生产经营、资源要素等数据，根据亩均效益、环境排放、安全生产等级和能源消耗等主要指标，分为A类（优先发展）、B类（支持发展）、C类（提升发展）、D类（限制发展）。其中，A类是高质量发展的主力军，B类是创新发展的主战场，C、D类是提升整治和腾笼换鸟的主方向。
借助这一“工业大数据”，今年1月～9月，昆山腾出土地4361.2亩，去产能关停企业（淘汰产线）229家；宝能新能源汽车、毛豆新车全国总部等一批旗舰型高质量项目落户，新批超亿元美元项目16个……
目前，昆山正将企业资源集约利用综合评价结果与各部门工作深度融合，构建产业发展、城镇建设、资源消耗、空间利用、风险管控等专项分析系统。届时，产业发展与空间的匹配将更加精准。
给工业用地划条保护线
眼下，全国各地都在忙着划定“三线”（永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线），而昆山同时还在忙着划一条特殊保护线——工业用地保护线。
工业用地还需要保护吗？昆山的答案是：不仅要保护，还要像保护眼睛一样保护。因为，工业就是“命根子”。
无疑，这是昆山国土空间治理的一次自我加压。
2017年工业用地，昆山对全市158平方公里的现状工业用地进行了综合效益评估。虽然工业亩均产出持续增长，但与深圳、上海等地相比，空间承载能力和亩均产出效益还有提升空间。
如何在保障制造业发展的同时，推动“昆山制造”向“昆山智造”“昆山创造”转型？2018年，昆山提出要打造“国家一流产业科创中心”目标。为此，对标国内一流城市的产业发展和空间布局，昆山将现有连片优质的工业空间整合成若干工业集中区，作为未来制造业发展的主要集聚空间；同时，出台用地指南——《科创产业用地（Ma）管理办法（试行）》。
“Ma的典型特征是土地集约复合利用，主要用于建设研发设计、试验孵化、无污染生产等新型产业空间以及配套服务设施。”昆山局副局长周浩说，“这部分用地不仅区位优质、交通便捷，还可以较低的成本实现工改，大大降低了企业转型升级的成本。”
为确保每一块科创用地都能地尽其用，昆山还制定了选址准入“一张图”，明确了鼓励、限制、禁止发展科创产业用地具体范围和规模上限控制。
今年年初，鑫源燃煤热电地块厂房——周边居民的“眼中钉”，终于被拔除了。随之，昆山首个科创综合体——鑫欣科创综合体项目启动建设。通过更新改造、腾笼换凤，这里正在打造集半导体产业、设计研发中心、大院大所平台于一体的产业科创典范。
去年拿下苏州“亩产论英雄”冠军的江苏中信博新能源科技股份有限公司工业用地，从租用厂房起步到接盘闲置厂房改建科技园，目前已引进科技项目19个，亩均税收高达600多万元，成为陆家镇人才聚集度最高的人才科创载体。
花桥巷浦工业小区，是名副其实的临沪“第一站”——全国首条跨省轨道交通上海11号线在昆山的终点站。接下来，该区域将整体拆除原有地块工业企业，建设花桥国际科创新城、金融商贸文化中心及TOD商务中心，为高端产业发展提供载体空间……
看吧，产业空间治理的效能正在渐渐释放！目前，以光电、半导体、小核酸及生物医药、智能制造四大高端产业为龙头和支柱的现代化产业体系架构已“初长成”，一个个新生的科创载体正在引领空间效益不断“增值”，昆山将继续在节地中逐绿而行。
· 短评·
这条保护线划得好
给工业用地划条保护线，既给制造业发展留出集聚空间，又引导新兴产业健康发展，昆山此举值得点赞。
“城无产不兴，产无城不立。”产业是一个城市经济发展的命脉，当用地都守不住，又何谈产业兴旺？然而，工业用地在不少地方却成了被蚕食的对象。
近年来，伴随着技术的革新、产业转型升级、新旧动能转换，一些企业衰落，不少工业用地陷入闲置、低效状态。与此同时，商业地产整体存量过剩，再加之住宅楼市重重调控，工业厂房成为资本的“新宠”。于是乎，在珠三角、长三角、江浙等工业聚集区，原本价格低廉的工业厂房租金暴涨，“工改居”“工改商”暗流涌动。这让工业空间碎片化、被挤压的问题更加凸显。
其实，不论是传统发展模式下的工业用地粗放扩张，还是转型阵痛期的工业空间碎片化、被挤压，都指向产业发展和空间布局的不匹配。如何优化国土空间，严控国土开发强度，从土地利用和空间布局上引导和促进绿色经济发展，是国土空间治理面临的挑战之一。
或许，昆山的做法能给各地带来一些启示。
i自然新媒体团队
记者：车娜 王旭雁
通讯员：王敏
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